Bezeichnung des Geltungsbereichs einer Baumschutzsatzung

BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - Az.: 4 C 2.94

Leitsätze:

Kategorien:

• Zulässiger Inhalt kommunaler Rechtsnormen
• Naturschutz

Volltext

Tatbestand

I. Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung der Beklagten, für einen unter Verstoß gegen die Baumschutzsatzung gefällten Baum eine Ersatzpflanzung vorzunehmen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, weil die Baumschutzsatzung der Beklagten wegen mangelnder inhaltlicher Bestimmtheit ihres räumlichen Geltungsbereichs insgesamt unwirksam sei. Auf Grund der Formulierung in § 2 Abs. 1 der Baumschutzsatzung, wonach der Schutz des Baumbestandes "innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und des Geltungsbereichs der Bebauungspläne" geregelt werde, sei für den meist rechtsunkundigen Bürger nicht mit genügender Sicherheit vorhersehbar, ob ein Grundstück vom Geltungsbereich erfasst werde oder nicht; erschwerend komme die räumliche Veränderlichkeit des Geltungsbereichs hinzu.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil geändert und die Klage abgewiesen. An die Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs einer Norm seien keine höheren Anforderungen zu stellen als bei der Festlegung etwa des sachlichen Geltungsbereichs. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nehme der Norm noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit. Auch die Offenheit der Formulierung für künftige Änderungen des räumlichen Geltungsbereichs sei zulässig, da dieser für jeden denkbaren Zeitpunkt bestimmbar bleibe. Die Anordnung einer fachgerechten Ersatzpflanzung finde ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 und 4 in Verbindung mit § 7 Abs. 3 der Baumschutzsatzung, diese wiederum eine ausreichende Ermächtigungsnorm in § 45 Landschaftsgesetz NW.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung materiellen Rechts.

Gründe

II. Die Revision ist unbegründet.

Das Berufungsgericht hat aus landes-(verfassungs-)rechtlicher Sicht keine Bedenken gegen die hinreichende Bestimmtheit des räumlichen Geltungsbereichs der Baumschutzsatzung gesehen. Solche Bedenken bestehen auch aus bundesrechtlicher Sicht nicht.

Dabei ist von folgenden Grundsätzen auszugehen:

Ein Verstoß gegen das aus Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitende Erfordernis angemessener Bestimmtheit einer Norm bei Verwendung sog. unbestimmter Rechtsbegriffe liegt nur dann vor, wenn es wegen der Unbestimmtheit nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und die Gerichte ausschließen. Aus dem Inhalt der Rechtsvorschrift muss sich mit ausreichender Bestimmtheit ermitteln lassen, was von den pflichtigen Personen verlangt wird (vgl. z.B. Beschluss vom 29.12.1988 - BVerwG 4 C 19.86 - Buchholz 406.401 § 18 BNatSchG Nr. 1). Die Auslegungsbedürftigkeit einer Vorschrift lässt noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit entfallen (BVerfGE 63, 312 [324]). Das Ausmaß der geforderten Bestimmtheit lässt sich dabei nicht allgemein festlegen. In erster Linie ist die Eigenart des zu regelnden Sachgebiets maßgebend (BVerfGE 49, 168 [181]). Der Gesetzgeber ist zwar gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (BVerfGE 59, 104 [114]). Er verfügt aber, wenn er vor der Frage steht, ob er in einer Vorschrift unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet oder sie ins einzelne gehend fasst, über einen Gestaltungsspielraum, wobei nicht zuletzt auch Erwägungen der praktischen Handhabung seine Entscheidung beeinflussen dürfen (BVerfGE 49, 89 [137]). Insgesamt genügt es, wenn die Betroffenen die Rechtslage anhand objektiver Kriterien erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können.

Gemessen an diesen Grundsätzen verletzt die zur Festsetzung des räumlichen Geltungsbereichs der Baumschutzsatzung verwendete Formulierung "innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile" nicht den Bestimmtheitsgrundsatz. Die Formulierung entspricht dem in § 34 BauGB verwendeten Begriff zur Abgrenzung von Außenbereich und unbeplantem Innenbereich. Diese Abgrenzung ist für die Inhaltsbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG von erheblicher Bedeutung, weil ein nach dieser Begriffsbestimmung zum Innenbereich gehörendes Grundstück bebaubar ist. Trotz dieser für die Inhaltsbestimmung des Eigentums so eminenten Bedeutung und trotz der in der Praxis immer wieder auftretenden Auslegungs- und Anwendungsschwierigkeiten ist - soweit ersichtlich - bisher von keiner Seite geltend gemacht worden, die Abgrenzungsformel sei wegen Unbestimmtheit rechtsstaatswidrig. Aber auch von der Sache her liegt keine rechtsstaatswidrige Unbestimmtheit vor. Der Gesetzgeber des § 34 BauGB geht davon aus, dass ein Grundstück innerhalb eines bereits vorhandenen Bebauungszusammenhangs grundsätzlich bebaubar sein soll. Nach der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts war es daher sachgerecht, in allgemeiner Form auf diesen Zusammenhang abzustellen. Der mit dieser Formulierung erfasste räumliche Bereich ist in aller Regel und in der weit überwiegenden Zahl der Anwendungsfälle - so auch im Falle der Klägerin - ohne weiteres auf Grund der Siedlungsstruktur erkennbar. Lediglich in Grenzfällen können sich im Einzelfall Auslegungsschwierigkeiten ergeben, die jedoch - gegebenenfalls durch Rücksprache bei der Gemeinde oder durch Einholung von Rechtsrat (vgl. hierzu BVerfGE 78, 205 [212 f.]) - behoben werden können, zumal dieses Abgrenzungskriterium auch durch die Rechtsprechung näher strukturiert worden ist.

Genügt somit der Begriff "innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile" im Anwendungsbereich des § 34 BauGB dem Bestimmtheitsgebot, dann ist nicht einzusehen, wieso er für den die Grundrechte weniger stark berührenden Bereich des Baumschutzes zu unbestimmt sein soll.

Für die Baumschutzsatzung gilt auch nicht deshalb etwas anderes, weil der Begriff hier nicht zur Umschreibung des sachlichen, sondern - nach der Auslegung des Berufungsgerichts - des räumlichen Geltungsbereichs verwendet wird. Es trifft nicht zu, dass bei der Regelung des räumlichen Geltungsbereichs generell schärfere Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot in dem Sinn zu stellen sind, dass eine Gebietsabgrenzung nur einer "formalen" Darstellung zugänglich sei.

Das gilt jedenfalls für Fälle der vorliegenden Art: § 45 Landschaftsgesetz NW, der den möglichen räumlichen Geltungsbereich des Baumschutzes in gleicher Weise umschreibt wie § 2 Abs. 1 der Satzung der Beklagten, ermächtigt die Gemeinden durch diese Formulierung, den räumlichen Anwendungsbereich der Satzung in der Weise offenzuhalten, dass der Baumschutz gleichsam "dynamisch" auch auf die Gebiete ausgedehnt wird, die erst zu einem späteren Zeitpunkt durch die tatsächliche Ausweitung des Bebauungszusammenhangs oder durch die künftige Aufstellung von Bebauungsplänen die gesetzlichen Kriterien erfüllen. Der Satzungsgeber wollte und durfte somit auch den künftigen Innen- und Planbereich dem Baumschutz unterstellen. Bei dieser Fallgestaltung ist es nicht erforderlich, den räumlichen Geltungsbereich gleichsam durch eine Linie in der Landschaft zu markieren, indem das Gebiet nach rein "formalen" Kriterien abgegrenzt wird. Das leuchtet auch deshalb ein, weil es in solchen Fällen nur eine Frage der Formulierung ist, ob der Schutzgegenstand durch den (formalen) räumlichen oder den sachlichen Geltungsbereich der Satzung begrenzt wird. Die Satzung hätte nämlich auch ausdrücklich das gesamte Gemeindegebiet als räumlichen Geltungsbereich benennen, aber nur die Bäume im Bereich des Bebauungszusammenhangs dem Schutz unterstellen können. Aus solchen unterschiedlichen Formulierungstechniken ein unterschiedliches Anforderungsprofil an die Bestimmtheit der jeweils verwendeten Begriffe zu stellen, wäre sinnentleerte Begriffsjurisprudenz. Im Grunde wird von einer solchen Satzung das gesamte Gemeindegebiet erfasst, nämlich in dem Sinne, dass Außenbereichsflächen zum potentiellen Anwendungsbereich der Satzung gehören und dass sich diese Zugehörigkeit aktualisiert, sobald diese Flächen in einen Planbereich (§§ 30, 9 Abs. 7 BauGB) einbezogen werden oder durch Erweiterung der im Zusammenhang bebauten Ortslage die Merkmale des § 34 BauGB aufweisen.

Richtig ist allerdings, dass für Satzungen oder Rechtsverordnungen, die nur für Teilbereiche im Hoheitsgebiet des Satzungs- oder Verordnungsgebers Rechte und Pflichten begründen sollen, ein Geltungsbereich meist nicht durch unbestimmte Rechtsbegriffe bestimmt werden kann. Das ist z.B. nicht möglich für eine Landschafts- oder Naturschutzverordnung. Ihr Geltungsbereich kann in der Regel nicht nach allgemeinen Merkmalen, sondern muss in der konkreten Begrenzung durch formale Darstellungen bestimmt werden, wie durch genaue Beschreibung des Grenzverlaufs, katastermäßige Bezeichnungen oder Eintragung der Grenzlinie in einer Karte (vgl. BVerwGE 26, 129). Das beruht aber darauf, dass die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass der Verordnung auf allgemeine Merkmale abstellt, die der Konkretisierung in der Örtlichkeit bedürfen. So dürfen Landschaftsschutzgebiete nur festgelegt werden für solche Gebiete, in denen aus bestimmten Gründen (z.B. Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, Schönheit des Landschaftsbildes) ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist (§ 15 Abs. 1 BNatSchG).

Das gilt jedoch nicht für den räumlichen Geltungsbereich der Baumschutzsatzung. Die Satzung soll sich, wie die landesgesetzliche Ermächtigung selbst sagt, auf die im Zusammenhang bebauten Ortsteile und den Geltungsbereich der Bebauungspläne erstrecken. Damit will der Gesetzgeber die Pflicht zur Erhaltung des Baumbestandes generell auf den Bereich des Gemeindegebiets erstreckt sehen, der wegen der bereits vorhandenen - oder auf Grund von Bebauungsplänen zu erwartenden - zusammenhängenden Bebauung in besonderer Weise des Baumschutzes bedarf. Nach der Art der zu regelnden Materie und des engen Zusammenhangs mit dem Bauplanungsrecht ist es daher sachgerecht und unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit auch ausreichend, den Geltungsbereich der Baumschutzsatzung ebenso abzugrenzen, wie das der Gesetzgeber für den planungsrechtlich grundsätzlich bebaubaren Bereich einer Gemeinde getan hat.

Es kommt hinzu, dass - hierauf hat das Berufungsgericht zutreffend hingewiesen - andere Kriterien zur Festlegung des vom Satzungsgeber gewollten räumlichen Geltungsbereichs entweder ungeeignet oder mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden wären. Die katastermäßige Bezeichnung der betroffenen Flurstücke oder die Angabe von Straßennamen würde nicht ausreichen, da die Abgrenzung von Innen- und Außenbereich nicht an die Flurstücksgrenzen oder Straßenverläufe gebunden ist. Für eine "metergenaue" kartographische Darstellung (etwa Maßstab 1:5000) müsste ein sehr umfangreiches Kartenwerk erstellt, mitveröffentlicht und jeweils nach dem aktuellen Stand durch Änderungssatzung ergänzt werden. Der damit verbundene erhebliche Aufwand (vgl. hierzu Otto, UPR 1994, 12) erscheint unverhältnismäßig, weil auch dadurch die - auch bei der jetzigen Formulierung ohnehin nur vereinzelt auftretenden - Abgrenzungsschwierigkeiten nicht beseitigt, sondern lediglich verlagert würden auf die Frage, ob ein bestimmter Baumstandort (von der inhaltlichen Konzeption des Satzungsgebers aus gesehen) zu Recht kartenmäßig als zum Schutzbereich gehörend dargestellt wurde. Das gleiche gilt für eine "verbale Kartierung", die zudem wegen der Eigenart des Grenzverlaufs kaum klar und allgemeinverständlich abgefasst werden könnte (vgl. die "Kostprobe" bei Bartholomäi, UPR 1988, 241 [243]).

Diese rechtlichen und praktischen Schwierigkeiten mit der Formel "Bestimmtheit geht vor Verwaltungsbequemlichkeit" (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 6.12.1990, NVwZ 1991, 1012; OLG Hamm, Beschluß vom 25. Februar 1993, JMBl NW 1993, 155) für unbeachtlich zu erklären, verkürzt die Problematik in unzulässiger Weise und verweist auf eine nur scheinbar gegebene Alternative einer bestimmteren räumlichen Abgrenzung. Alle zu der hier gewählten Art der Abgrenzung erörterten Alternativen würden nicht zu einem höheren, sondern im Gegenteil zu einem geringeren Maß an Bestimmtheit führen; sie würden für den Satzungsadressaten eher Verwirrung als Klarheit schaffen. Aber selbst wenn in der einen oder anderen Gemeinde eine der erörterten Alternativen zur Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs der Baumschutzsatzung besser geeignet wäre, würde dies die hier gewählte Art der Abgrenzung nicht unzulässig machen. Verfassungsrechtlich geboten ist nicht eine Bestimmtheit "um jeden Preis", sondern eine auch unter Berücksichtigung der praktischen Handhabung (vgl. BVerfGE 49, 89 [137]) in der Weise ausreichende Bestimmtheit, die eine willkürliche Behandlung durch Behörden oder Gerichte ausschließt.

Auch der Umstand, dass sich der räumliche Geltungsbereich der Baumschutzsatzung sozusagen "dynamisch" mit der tatsächlichen Veränderung des Bebauungszusammenhangs oder der Änderung des Bestands der Bebauungspläne "automatisch" mitverändert, führt nicht zur mangelnden Bestimmtheit, da sich der Geltungsbereich im jeweiligen Zeitpunkt der Anwendung der Satzung eindeutig bestimmen lässt. Das Verbot, den Geltungsbereich eines Bebauungsplans z.B. mit einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchstabe b BauGB über die Erhaltung von Bäumen in der Weise veränderlich festzusetzen, dass sich die Geltung des Plans nachträglich noch auf zusätzliche Gebiete erweitern soll, gilt vor allem deshalb, weil bei einem veränderlichen Geltungsbereich das hier gebotene Anhörungsverfahren beeinträchtigt würde (vgl. Urteil vom 30.01.1976 - BVerwG 4 C 26.74 - BVerwGE 50, 114 [123] = Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 15 S. 7). Da dieser Umstand bei Erlass der Baumschutzsatzung keine Rolle spielt, sind keine Bedenken gegen eine veränderliche Festsetzung des Geltungsbereichs ersichtlich.

Schließlich ist auch die Bezugnahme auf den "Geltungsbereich der Bebauungspläne" zulässig, da es sich hierbei um die auch sonst übliche Gesetzestechnik der Verweisung auf andere Rechtsvorschriften handelt, die jedenfalls im vorliegenden Fall auch als "dynamische Verweisung" keine Probleme (vgl. hierzu allgemein BVerfGE 47, 285 [312 ff.]) aufwirft, da der Satzungsgeber auf eigenes Ortsrecht verweist.

Die Festsetzung des räumlichen Geltungsbereichs in § 2 der Baumschutzsatzung steht auch mit § 18 Abs. 1 BNatSchG in Einklang. Nach dieser Vorschrift muss sich die rechtsförmliche Festsetzung auf "bestimmte Gebiete" erstrecken. Es gibt indes keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber damit besondere und vom allgemeinen rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot abweichende materielle Anforderungen an die Genauigkeit der Gebietsabgrenzung stellen wollte.

Abschließend ist auf folgendes hinzuweisen: Wenn hinsichtlich eines Randbereichs oder einzelner Baumstandorte sich nicht zweifelsfrei klären lassen sollte, ob sie noch vom räumlichen Geltungsbereich der Satzung erfasst sind, so mag es angebracht sein, je nach den Umständen des Einzelfalls von der Verhängung eines Bußgeldes wegen einer Ordnungswidrigkeit bei Satzungsverstößen abzusehen. Solche möglichen vereinzelten Zweifelsfälle rechtfertigen es jedoch nicht, die Satzung auch in dem ganz überwiegend zweifelsfreien Anwendungsbereich außer Acht zu lassen.

Das Berufungsgericht hat § 45 Landschaftsgesetz NW dahingehend ausgelegt, dass er auch hinsichtlich der Anordnung von Ersatzpflanzungen eine Ermächtigung für den gemeindlichen Satzungsgeber enthält. An diese Auslegung des Landesrechts ist das Revisionsgericht gebunden (vgl. § 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO). Da auch im übrigen gegen die auf irrevisiblem Landesrecht beruhende Anordnung einer fachgerechten Ersatzpflanzung keine bundesrechtlichen Bedenken ersichtlich sind, ist die Revision zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.