Kein Anspruch einer Fraktion auf Vertretung in jedem Ausschuss

BVerwG, Beschluss vom 07.12.1992 - Az.: 7 B 49/92

Leitsätze:

Kategorien:

• Ausschüsse von Gemeindevertretung und Kreistag

Fortgang des Verfahrens: Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen: BVerfG, Beschluss vom 17.04.1994, 2 BvR 46/93.

Volltext

Tatbestand

Die Klägerin ist eine Fraktion des beklagten Stadtrats. Da ihr nur drei Mitglieder angehören, blieb sie bei der im Wege der Verhältniswahl durchgeführten Besetzung der Ratsausschüsse, die jeweils aus 13 Mitgliedern bestehen, unberücksichtigt. Sie ist daher gemäß § 48 Abs. 3 Satz 1 des saarländischen Kommunalselbstverwaltungsgesetzes (SaarlKSVG) in den Ausschüssen lediglich durch Mitglieder mit Rede- und Antragsrecht vertreten. Ihre auf vollberechtigte Vertretung in allen Ausschüssen gerichtete Klage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Auch die Beschwerde, mit der die Klägerin die Zulassung der Revision erreichen möchte, hat keinen Erfolg. Die Sache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Gründe

Die Beschwerde will in einem Revisionsverfahren als grundsätzlich bedeutsam geklärt wissen, ob eine Ratsfraktion kraft des bundesverfassungsrechtlichen Demokratieprinzips Anspruch darauf hat, in jedem Ausschuss unabhängig von der Zahl ihrer Mitglieder mit Sitz und Stimme vertreten zu sein. Zur Klärung dieser Frage bedarf es indes nicht eines Revisionsverfahrens. Vielmehr ist sie auf der Grundlage der vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts ohne weiteres zu verneinen. Das trifft auch für die von der Beschwerde gesondert erwähnten sogenannten beschließenden Ausschüsse zu.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben muss, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Wie der Senat in seinem Urteil vom 27.03.1992 - BVerwG 7 C 20.91 - (Buchholz 415.1 Allgemeines Kommunalrecht Nr. 117 S. 109) im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 47, 253, 272; 83, 37, 53) ausgeführt hat, überträgt diese Bestimmung die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden. Daraus folgt, dass der Gemeinderat, auch wenn er kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen des Gemeinderats (Urteil vom 27.03.1992 - BVerwG 7 C 20.91 - a.a.O. S. 113). Da sie der ganzen Volksvertretung, d. h. der Gesamtheit ihrer gewählten Mitglieder obliegt, haben alle Mitglieder grundsätzlich gleiche Mitwirkungsrechte (vgl. BVerfGE 80, 188, 217 f.; 84, 304, 321). Entsprechendes gilt für die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleichgesinnter Mitglieder der Volksvertretung. Auch die Fraktionen sind mithin im Plenum und in den Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung zu beteiligen (vgl. BVerfGE 70, 324, 362 f.; 84, 304, 322 ff., 327 f.).

Andererseits folgt aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation und der Einbeziehung der Ratsausschüsse in dieses Prinzip zugleich, dass die Ausschusssitze nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen vergeben werden können, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Ratsmitglieder mitentschieden haben. Vielmehr müssen die Ratsausschüsse als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum grundsätzlich widerspiegeln (Urteil vom 27.03.1992 - BVerwG 7 C 20.91 - a.a.O. S. 113). Aus diesem Grund haben die einzelnen Fraktionen Anspruch auf Berücksichtigung bei der Ausschussbesetzung nur nach Maßgabe ihrer jeweiligen Mitgliederzahl. Das trifft auch dann zu, wenn eine Fraktion so klein ist, dass auf sie nach den maßgeblichen proportionalen Sitzzuteilungsregeln und der jeweils gegebenen Ausschussgröße kein Sitz entfällt; in diesem Fall geht die betreffende Fraktion folglich bei der Zuteilung der Ausschußsitze trotz ihres grundsätzlichen Anspruchs auf gleichberechtigte Mitwirkung leer aus. Dementsprechend hat der Senat bereits früher den Anspruch einer Fraktion auf überproportionale Berücksichtigung sogar unter der Voraussetzung verneint, dass ihr nach dem maßgeblichen Fraktionsproporz in keinem der Ausschüsse des Rates ein Sitz zusteht (Beschluss vom 12.09.1977 - BVerwG 7 B 112.77 - Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 23; Beschluss vom 25.09.1985 - BVerwG 7 B 183.85 - Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 28). In Übereinstimmung hiermit hat das Bundesverfassungsgericht das Begehren einer Gruppe von Abgeordneten des Deutschen Bundestags, die wegen ihrer geringen Mitgliederzahl in einzelnen Ausschüssen nicht vertreten war, auf Einräumung eines sogenannten "Grundmandats" in allen Ausschüssen abgelehnt (BVerfGE 84, 304, 332 f.). Ebenso hat es den Abgeordneten des Deutschen Bundestags, die keiner Fraktion oder Gruppe angehören, das Stimmrecht in den Ausschüssen vorenthalten und zur Begründung u. a. ausgeführt, dass andernfalls bestehende Mehrheitsverhältnisse im Ausschuss und damit zugleich die Mehrheitsfähigkeit einer Vorlage des Ausschusses im Plenum in Frage gestellt werden könne (BVerfGE 80, 188, 225). Dieselbe Gefahr besteht, wenn jede Fraktion unabhängig von ihrer Stärke in allen Ausschüssen des Rates mit Sitz und Stimme vertreten ist. Zwar kann der Gefahr divergierender Mehrheiten im Plenum und in den Ausschüssen auch begegnet werden, indem die Ausschussgröße so festgelegt wird, dass eine proporzgerechte Berücksichtigung selbst der kleinsten Fraktion möglich ist. Doch lässt sich die Zahl der Ausschussmitglieder nicht beliebig erhöhen, ohne dass hierunter die Effektivität der Ausschussarbeit leidet. Im Blick auf die Notwendigkeit funktionsgerechter Aufgabenerfüllung ist die Festlegung einer Ausschussstärke von 13 Mitgliedern, die etwa einem Viertel der Zahl der Ratsmitglieder entspricht, sachlich gerechtfertigt. Demgemäß ist die damit verbundene Folge, dass die Klägerin bei Anwendung der üblichen Regeln für die Sitzverteilung keinen Ausschusssitz erlangt hat, bundesverfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. auch BVerfGE 70, 324, 364).

Der aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgende Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Ratsplenum und Ratsausschüssen gilt auch für die sogenannten beschließenden Ausschüsse, denen der Rat Angelegenheiten zur abschließenden Erledigung übertragen hat; er gewinnt sogar bei diesen Ausschüssen erhöhte Bedeutung, weil sie in ihrem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten Ratsmitglieder nicht nur teilweise vorwegnehmen, sondern insgesamt ersetzen (Urteil vom 27.03.1992 - BVerwG 7 C 20.91 - a.a.O. S. 113). Allerdings büßt eine Fraktion, die im Ausschuss nicht mit Sitz und Stimme vertreten ist, durch die Übertragung von Angelegenheiten auf den Ausschuss zugleich ihr Recht zur Mitentscheidung im Ratsplenum ein. Dies ist jedoch lediglich die notwendige Folge des Umstands, dass der Rat kommunalverfassungsrechtlich ermächtigt ist, bestimmte Angelegenheiten auf seine Ausschüsse zur abschließenden Erledigung zu übertragen. Wie das Berufungsgericht ausgeführt hat, betrifft die Übertragungsermächtigung in § 48 SaarlKSVG ausschließlich Verwaltungsangelegenheiten von minderer Bedeutung; infolgedessen wird die dem Rat - also der Gesamtheit seiner gewählten Mitglieder - nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vorbehaltene Rolle als zentrale Führungsinstanz der Gemeinde (BVerfGE 47, 253, 275) durch die Übertragung von Angelegenheiten auf die Ausschüsse nicht angetastet. Hinzu kommt, dass jede Fraktion zumindest an der Entscheidung darüber beteiligt ist, ob und inwieweit von der Übertragungsermächtigung Gebrauch gemacht werden soll.