Regelungen über Konzessionsabgaben

BGH, Urteil vom 22.10.1954 - Az.: I ZR 226/53

Leitsätze:

Kategorien:

• Straßen und Wege
• Vermögensverwaltung
• Nutzungsrechte Privater an Kommunalvermögen

Volltext

Gründe

Für den Klageanspruch ist der Rechtsweg zulässig. Dies gilt ohne weiteres insoweit, als die Klägerin behauptet, der eingeklagte Betrag stehe ihr als Teilkaufpreis zu. Aber auch soweit der Klagebetrag als Konzessionsabgabe wegen der behaupteten Ungültigkeit der KAE beansprucht wird, handelt es sich um einen bürgerlichen Rechtsstreit, da der Betrag von der Beklagten als einer juristischen Person des Privatrechts für die Benutzung der Verkehrsräume und Gewährung des Ausschließlichkeitsrechts verlangt wird (BGHZ 5, 76 [84 ]), wobei beide Vertragspartner einander gleichgeordnet gegenüberstehen. Die Klägerin tritt hierbei nicht als Hoheitsträger, sondern als Wegeeigentümerin auf.

Das der Beklagten eingeräumte Recht zur ausschließlichen Benutzung der "im Verfügungsrecht der Gemeinde" stehenden Verkehrsräume stellt sich als ein Sondernutzungsrecht dar, das aus dem Privateigentum der Gemeinde herzuleiten ist. Eine Vergütung hierfür fordert die Klägerin als Wegeeigentümerin, nicht aber in ihrer Stellung als Wegeherr für die Erteilung einer öffentlichrechtlichen Genehmigung. Für diesen dem bürgerlichen Recht angehörenden Anspruch sind die ordentlichen Gerichte zuständig (GVG § 13) (RGZ 88, 14 [16]; 123, 181 [183]; 125, 108 [109]; 131, 264 [271 f]).

Die KAE ist gültig und hat bestehende Verpflichtungen zur Zahlung von Konzessionsabgaben an Gemeinden mit 3000 und weniger Einwohnern zum Erlöschen gebracht.

1. Konzessionsabgaben sind die für die Überlassung der Wegebenutzung oder des Ausschließlichkeitsrechts (dh des Verzichtes auf anderweitige Versorgung) dem Wegeigentümer zu entrichtenden Entgelte (§ 1 Abs. 1 S. 1 A/KEA). Ziel der KAE ist, diese Konzessionsabgaben völlig zu beseitigen. Dieses Ziel hat die KAE nur insoweit verwirklicht, als Konzessionsabgaben nach Verkündung der KAE nicht neu eingeführt und vom 1. April 1941 ab auf Grund bestehender Verträge an Gemeinden mit 3000 und weniger Einwohnern nicht weitergewährt werden durften (§ 1 Abs. 1 und 2 KAI«). Die Konzessionsabgaben für die übrigen Gemeinden durfte nicht erhöht werden (§ 1 Abs. 1) und wurden auf bestimmte Höchstsätze herabgesetzt (§ 2 Abs. 1), deren weitere Herabsetzung und schließlich völlige Beseitigung in Aussicht genommen war (§ 2 Abs. 2 S. 2, eingefügt durch § 3 A/KAE).

Die Konzessionsabgaben wurden damit als "Aussterbeleistungen" gekennzeichnet (Eiser-Riederer, Energiewirtschaftsrecht III 224).

2. Das Verbot der Neueinführung oder Erhöhung von Konzessionsabgaben enthält, soweit diese Entgelt für die Wegebenutzung sind, einen Eingriff in das Eigentum an öffentlichen Verkehrsräumen. Dieser Eingriff geht zwar nicht so weit, dass den Versorgungsunternehmen ein gesetzliches Leitungsrecht zuerkannt wurde, denn die Gemeinden sind im Rahmen des EnWG frei in ihrer Entschließung, ob sie die Versorgung im Eigenbetrieb durchführen oder einem Versorgungsunternehmen überlassen wollen. Wenn sie aber die Versorgung einem Versorgungsunternehmen übertragen, dürfen sie hierfür kein Entgelt (Konzessionsabgaben) fordern. Diese Regelung enthält wie die meisten preisrechtlichen Vorschriften einen Eingriff in die Vertragsfreiheit, zugleich auch eine Eigentumsbeschränkung, aber keine Enteignung. Denn sie trifft alle Gemeinden als Eigentümer öffentlicher Verkehrsräume in gleicher Weise. Dazu kommt, dass das Eigentum an öffentlichen Verkehrsräumen sich ganz wesentlich von dem übrigen Privateigentum unterscheidet und ein Rechtsinstitut eigener Art ist, bei dem öffentliche Interessen eine überragende Rolle spielen. Durch den infolge der Widmung entstandenen Gemeingebrauch sind die Wegeeigentümer in weitestgehendem Umfang in ihrem Eigentum bereits beschränkt, da ihr Eigentum in erster Linie öffentlichen Zwecken zur Verfügung steht (vgl. BGHZ 9, 373 [385 ]). Wenn nun die dem Wegeeigentümer verbliebene Befugnis, in den Verkehrsräumen Versorgungsleitungen zu verlegen, dahin eingeschränkt wird, dass bei Übertragung dieser Sondernutzung auf einen Versorgungsunternehmer kein Entgelt verlangt werden darf, so liegt hierin eine weitere Dienstbarmachung des Wegeeigentums für öffentliche Zwecke (nämlich für die Niedrighaltung der Stromtarife), ohne dass hierdurch der Kern des den Gemeinden nach § 1 Abs. 1 S. 2 A/KAE verbliebenen Wegeeigentums berührt wird; das Eigentum bleibt in seinem Wesen erhalten, was sich schon dann zeigt, wenn die Widmung für den Gemeingebrauch aufgehoben wird.

Nichts anderes gilt aber auch in den Fällen, in denen den Gemeinden mit 3000 und weniger Einwohnern das ihnen auf Grund bestehender Verträge zustehende Recht, Konzessionsabgaben zu verlangen, ab 1. April 1941 entzogen wurde. Der Eingriff in das bestehende Vertragsrecht enthält schon deswegen nur eine Eigentumsbeschränkung und keine Enteignung, weil vom 1. April 1941 an für die Zukunft jedes Wegeeigentum der Gemeinden - abgesehen von der teilweisen Sonderregelung für größere Gemeinden - dahin beschränkt ist, dass für die Überlassung des Sondernutzungsrechtes an Versorgungsunternehmen kein Entgelt gefordert werden darf (vgl. BGHZ 6, 270 [278 ff]; 9, 390 [400 ]; RGZ 129, 146 [149]). Da die KAE vom Zeitpunkt ihrer Verkündung an allgemein die Unentgeltlichkeit der Überlassung des Wegebenutzungs- oder Ausschließlichkeitsrechts vorschrieb, ist damit die vertraglich vereinbarte Entgeltlichkeit - vorbehaltlich der Sondervorschriften für die größeren Gemeinden - in Wegfall gekommen. Auch nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GrundG wäre ein derartiger Eingriff in bestehende Rechtsverhältnisse zulässig.

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes liegt nicht darin, dass den Gemeinden mit mehr als 3000 Einwohnern bisher gezahlte Konzessionsabgaben in beschränktem Umfang weitergewährt werden durften, denn der Gleichheitssatz wird nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber das Ziel, das er sich gesetzt hat, stufenweise erreichen will, weil die Verhältnisse verschieden liegen. In kleineren Gemeinden mit geringer Verbrauchsdichte und hohen Verteilungskosten bestehen für ein Versorgungsunternehmen in der Regel keine großen Gewinnmöglichkeiten (Ermittlungen des Oberfinanzpräsidenten Magdeburg vom 8. Juni 1940; Eiser-Riederer aaO III 245; Didden, Konzessionsabgaben der Energie und Wasserversorgungsunternehmen, München 1952, S. 177); die Sondernutzung stellt hiernach regelmäßig auch keinen erheblichen Wert dar, wobei es Sache der Verwaltungsbehörden ist, Härten im Einzelfall durch Anordnung nach § 11 KAE zu beseitigen.

Aber auch insoweit, als die bis zum 1. April 1941 gezahlten Konzessionsabgaben ein Entgelt für die Übertragung des Ausschließlichkeitsrechtes darstellen, handelte es sich bei dem Verbot ihrer Weitergewährung lediglich um eine Beschränkung des Eigentums – dieses hier im Sinne des erweiterten Eigentumsbegriffes verstanden –; denn dieses Ausschließlichkeitsrecht hat normalerweise seine Wurzel in der ausschließlichen Sondernutzung am Wegeeigentum; hieraus entspringt die Monopolstellung der Gemeinde, die sie auf den Versorgungsunternehmer überträgt.

Schließlich kann bei der rechtlichen Beurteilung nicht außer acht gelassen werden, dass sich auf dem Gebiet der Energieversorgung die privatwirtschaftlichen, "fiskalischen" Interessen der Gemeinden mit öffentlichen Interessen, die die Gemeinden als Hoheitsträger ebenfalls wahrzunehmen haben, überschneiden. Der Zweck der Beseitigung der Konzessionsabgaben ist Niedrighaltung der Stromtarife (Flottmann, Das deutsche Preisrecht, Berlin 1943, S. 485 f), wobei dahingestellt bleiben kann, ob und inwieweit im Einzelfall dieser Zweck durch die Tätigkeit der Preisbildungsstellen wirklich erreicht ist. Diese Niedrighaltung der Tarife kommt aber den Gemeindeangehörigen zugute, mittelbar auch der Gemeinde selbst, da billige Tarife geeignet sind, eine Anziehungskraft auf gewerbliche Betriebe auszuüben.

Hiernach stellen sich die Beseitigung und das Verbot der Konzessionsabgaben als Eigentumsbeschränkung, nicht als Enteignung dar (ebenso Eiser-Riederer aaO III 236 f). Daran ändert nichts, dass § 11 EnWG die Enteignung im Einzelfalle ermöglicht.

Damit entfällt der von der Revision geltend gemachte Gesichtspunkt eines Entschädigungsanspruches für Enteignung.

3. Die Beschränkung der Vertragsfreiheit und die Eigentumsbeschränkung waren nach Art. 152, 153 WeimRVerf nur durch Gesetz zulässig. Die Gültigkeit der KAE unterliegt, da diese eine vorkonstitutionelle Rechtsverordnung darstellt, der abschließenden Prüfung durch die Gerichte (BVerfGE 1, 184 [189, 201]; 2, 124 [128]). An der Prüfung der Frage, ob die KAE auf gesetzlicher Ermächtigung beruhen, ist der Senat nicht etwa durch die Vorschrift des § 6 Abs. 1 des Preisbildungsgesetzes gehindert. Denn bindend für die Gerichte sind nur die auf Grund dieses Gesetzes ergangenen Anordnungen, also nur solche, die im Rahmen des § 2 zulässig sind (RGZ 168, 91 [105]; 165, 226 [230]).

Zunächst kann die formelle Rechtsgültigkeit der KAE nicht deswegen in Zweifel gezogen werden, weil sie vom Preiskommissar und nicht vom Beauftragten für den Vierjahresplan erlassen wurde. Zwar ist in § 3 des Preisbildungsgesetzes bestimmt, dass der Preiskommissar dem Beauftragten die erforderlichen Rechtsverordnungen vorschlägt. In dem Erlass der KAE durch den Preiskommissar mit Zustimmung des Beauftragten für den Vierjahresplan liegt jedoch keine Delegation des Beauftragten, da dessen Willensbildung durch Einholung seiner Zustimmung gewahrt und in den Eingangsworten der KAE auch nach außen in Erscheinung getreten ist. Insoweit könnte es sich nur um einen Mangel der Ausfertigung handeln (vgl. Jacobi, Handbuch des Staatsrechts II, 252, ferner auch BVerfGE 2, 237 [255]). Es hat sich aber in der damaligen Zeit ein Gewohnheitsrecht dahin entwickelt, dass der Preiskommissar nach eingeholter Zustimmung des Beauftragten selbst ausfertigt (Wohlhaupt-Rentrop-Bertelsmann, Die gesamten Preisbildungsvorschriften, 3. Aufl. , I 24 Bem. zu § 3 Preisbildungsgesetz; Pfundtner-Neubert, Das neue deutsche Reichsrecht III e 13 S. 45).

Auch die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der KAE war vorhanden.

Nach § 2 des Preisbildungsgesetzes war der Preiskommissar ermächtigt, die zur Sicherung volkswirtschaftlich gerechtfertigter Preise und Entgelte erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Diese Ermächtigung war ganz umfassender allgemeiner Art. (Wohlhaupt-Rentrop-Bertelsmann I 4 Einleitung; RGZ 165, 226 [230]). Sie ging zwar nicht soweit, dass die Preisbildungsstellen damit die Befugnis zur Enteignung erhalten hätten, da die Grenzen zwischen Preispolitik und Enteignung auch damals noch gesetzgebungsgemäß streng getrennt waren (RGZ 168, 91 [106]). Jedenfalls umfasst sie aber die Befugnis, nicht nur die Verbraucherpreise, also hier die Stromabnehmertarife, unmittelbar zu regeln, sondern auch die diese Preise bestimmenden Elemente, zu denen im vorliegenden Fall die Konzessionsabgaben gehören, unter dem Gesichtspunkt der Preispolitik zu gestalten. Die Ermächtigung deckte daher zweifellos die Herabsetzung der Konzessionsabgaben für die größeren Gemeinden auf bestimmte Höchstsätze. Ob sie allerdings auch soweit ging, in den Fällen, in denen nach Ansicht des Preiskommissars ein Entgelt überhaupt nicht gerechtfertigt war, jedes Entgelt zu verbieten, kann dahingestellt bleiben, wobei zu berücksichtigen wäre, dass die Konzessionsabgaben nicht die einzige Gegenleistung der Versorgungsunternehmen darstellen.

Der Erlass der KAE ist jedenfalls durch § 12 EnWG gedeckt. Die dort dem Reichswirtschaftsminister eingeräumte Ermächtigung, die auch hinsichtlich der Zulässigkeit der Konzessionsabgaben preisrechtlicher Art ist, ist nach § 2 Abs. 2 des Preisbildungsgesetzes auf den Preiskommissar übergegangen. Nach § 12 EnWG kann der Reichswirtschaftsminister allgemeine Vorschriften über die Zulässigkeit von Benutzungsgebühren oder sonstigen Entschädigungen für Benutzung von Straßen und Verkehrswegen jeder Art erlassen. Diese Ermächtigung deckt nicht nur die Herabsetzung, sondern auch die Beseitigung von Preisen und Entgelten, soweit sie sich als Benutzungsgebühren oder sonstige Entschädigungen darstellen. Zu den Benutzungsgebühren und sonstigen Entschädigungen im Sinne dieser Vorschriften gehören nicht nur das Entgelt für die unmittelbare Wegebenutzung, sondern auch die Entgelte für die aus der Wegesondernutzung entspringenden Ausschließlichkeitsrechte, denn gerade die letzteren belasten die Versorgung besonders stark und zum Teil in einer nicht zu rechtfertigenden Weise und haben daher Anlass für die Ermächtigung gegeben (Eiser-Riederer aaO 111 235, 267). § 12 ist als Sondervorschrift für Konzessionsabgaben auch nicht durch die alle Preise und Entgelte betreffende Vorschrift des § 2 des PreisbildG aufgehoben worden (aA Eiser Riederer aaO I, 272). Unschädlich ist, dass sich die KAE nicht auf diese gesetzliche Ermächtigungsvorschrift beruft, da bis zum Erlass des Grundgesetzes die Angabe der Rechtsgrundlagen in Rechtsverordnungen nicht vorgeschrieben war (DOG in Rechtsbeilage zur Elektrizitätswirtschaft 1951 Nr. 3 S. 1 [21).

4. Durch die Gesetzgebung nach 1945 hat sich an der Rechtslage im Ergebnis nichts geändert.

a) Nach Art. 11 des Leitsätzegesetzes war der zuständige Direktor u. a. beauftragt, die Leistungen im einzelnen zu bestimmen, die von den Preisvorschriften freigestellt werden sollen, wobei er Preisvorschriften auf Zeit oder Dauer außer Kraft oder wieder in Kraft setzen konnte. In § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Preisfreigabeanordnung, die auch von dem für die KAE zuständigen Direktor der Verwaltung für Wirtschaft unterzeichnet war, ist bestimmt, dass unbeschadet des § 7 die Vorschriften des Preisbildungsgesetzes nicht mehr "anzuwenden" sind. In § 7 ist kein Vorbehalt für die KAE enthalten. Damit entfiel vorläufig die weitere Anwendbarkeit der KAE ab 7. Juli 1948 (§ 8 Preisfreigabeanordnung), da § 1 Nr. 3 (Aufrechterhaltung der Preisvorschriften für Elektrizität als Höchstpreisvorschriften) nicht mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lässt, dass die KAE aufrechterhalten werden sollte. § 4 Abs. 2 wiederholt im wesentlichen die Bestimmung des Art. II des Leitsätzegesetzes, wonach der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft bestimmen konnte, für welche Leistungen Preisvorschriften wieder anzuwenden sind. Von dieser Befugnis hat der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft Gebrauch gemacht, indem er durch Anordnung vom 26. Februar 1949, in Kraft seit 18. März 1949 (GVBl VerWiGeb 74) dem § 7 der Preisfreigabeanordnung die Nr. 9 hinzufügte, die den Vorbehalt für die KAE enthielt. Zu dieser Anordnung war der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft schon nach dem Leitsätzegesetz ermächtigt, so dass dahingestellt bleiben kann, ob der von ihm im Eingang seiner Anordnung herangezogene § 2 PreisbildG 1948 die gesetzliche Grundlage für die Anordnung bilden konnte. Damit ist dem Klageanspruch für die Zeit ab 18. März 1949 auf jeden Fall die Grundlage entzogen.

b) Aber auch für die Zeit vom 7. Juli 1948 bis zum 17. März 1949 steht der Klägerin kein Anspruch zu. Das Ziel der KAE war, wie ausgeführt, die endgültige Beseitigung der Konzessionsabgaben. Für die kleineren Gemeinden wurde dieses Ziel verwirklicht. Die Eigentumsbeschränkung sollte nicht zeitlicher Natur, sondern endgültig sein. Mit der vorübergehenden Nichtanwendbarkeit der KAE in der Zeit vom 7. Juli 1948 bis zum 17. März 1949 ist daher der Anspruch der Klägerin nicht wieder von selbst aufgelebt.

c) Da der Anspruch der Klägerin auf Zahlung von Konzessionsabgaben ab 1. April 1941 endgültig weggefallen ist, scheidet entgegen der Meinung der Revision eine Anwendung des Art. 14 GrundG aus (vgl. BVerfGE 2, 237 [246]; BGHZ 6, 270 [274 ].

Im Ergebnis zutreffend hat daher das Berufungsgericht die KAE, die A/KAE und D/KAE auf den vorliegenden Fall angewendet.