"Flucht an die Öffentlichkeit" bei unzulässiger nichtöffentlicher Beratung

OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13.06.1995 - Az.: 7 A 12186/94

Leitsätze:

Kategorien:

• Einzelne Rechte der Mitglieder von Gemeindevertretung und Kreistag
• Einzelne Pflichten der Mitglieder von Gemeindevertretung und Kreistag
• Tagesordnung, Beratungsablauf, Sitzungsordnung in Gemeindevertretung und Kreistag

Volltext

Tatbestand

Der Kläger, der als Angehöriger der Partei ... Mitglied des Stadtrats der beklagten Stadt ist, wendet sich gegen die Auferlegung eines Ordnungsgeldes wegen Verletzung seiner Schweigepflicht als Ratsmitglied.

Für die Stadt ... stand im Jahre 1993 die Entscheidung über den Abschluß eines Konzessionsvertrages bei der Stromversorgung an. Sie befand sich in Verhandlungen mit den Energieversorgungsunternehmen ... und ... Bei dem ... handelte es sich um den alten Vertragspartner. Die Partei ... trat politisch für eine sog. Rekommunalisierung ein, während es den übrigen Kräften im Stadtrat um die Auswahl zwischen dem alten Vertragspartner und dem Neubewerber ging.

Eine Beschlußfassung des Stadtrates über die Angelegenheit war für den 27. Mai in nichtöffentlicher Sitzung vorgesehen. Dem Gegenstand nach war dabei eine Unterteilung vorgesehen in: 1. Abschluß von Konzessionsverträgen; 2. Beauftragung der Städtischen Beteiligungsgesellschaft zum Abschluß eines Pachtvertrages. Die vorbereitende Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses fand am 24. Mai 1993 statt. Daran nahm u.a. der Kläger als Zuhörer teil.

Nach der Vorlage der Verwaltung war es Bestreben der beklagten Stadt, beim Wechsel der Versorgung zum u.a. eine Kompensation für entfallende Gewerbesteuer zu erzielen. Der frühere Vertragspartner hatte nämlich angekündigt, die Betriebsstätte ... aufzulösen, falls der Vertrag nicht fortgesetzt werde, so daß ein Gewerbesteuerausfall von ca. 890.000,-- DM zu befürchten war. In der Ausschußsitzung wurde in diesem Zusammenhang berichtet, daß das u.a. fünf Gesellschaften und Einrichtungen nach ... zu verlagern gedenke, wenn die Stadt zu ihrem Versorgungsbereich gehöre. Der Haupt- und Finanzausschuß beschloß, daß die Verwaltung weiter mit dem Ergebnis einer finanziellen Verstärkung des Engagements der Gesellschaften in ... zu verhandeln habe.

Im Vorfeld der geplanten Stadtratssitzung gab der Kläger ein Flugblatt unter dem Titel "Energiewende verpaßt?!" heraus, in dem eingangs die Bedeutung der Entscheidung über eine eventuelle Rekommunalisierung aus der Sicht der Partei ... geschildert wurde. Das anschließende Kapitel trug die Überschrift "Was läuft im Stadtrat?". In diesem Zusammenhang wird den übrigen Parteien der Vorwurf gemacht, sie seien offenbar bereit, den energiepolitischen Handlungsrahmen der Stadt für fragwürdige Angebote von oder "zu verschachern". Rhetorisch wird gefragt, warum die von der Partei ... herausgestellten finanziellen und umweltpolitischen Argumente für eine Rekommunalisierung keine Rolle spielten. Wörtlich heißt es im Anschluß: "Man könnte annehmen, daß die Fülle der Versprechungen von und in den laufenden Verhandlungen den Ratsmitgliedern den Blick verstellt. Angeblich soll das in Aussicht gestellt haben, bei Abschluß eines Konzessionsvertrages eine Reihe von Unternehmen in ... anzusiedeln. Der Pferdefuß dabei: Teilweise soll es sich um Unternehmen aus Nachbargemeinden handeln.

Unter Berufung auf Informationen aus dem Kreis ... wurde entsprechend auch im lokalen Hörfunk und in der regionalen Zeitung berichtet. Als Reaktion waren besorgte Äußerungen von betroffenen Mitarbeitern sowie der betroffenen Umlandgemeinden zu verzeichnen. Das Unternehmen distanzierte sich im Laufe der weiteren Verhandlungen von seinen ursprünglichen Absichtserklärungen. Das endgültige Angebot des vom 18. Juni 1993 enthielt Modifikationen, die aus der Sicht der beklagten Stadt eine Verschlechterung bedeuteten. Auf eine Anfrage des Oberbürgermeisters an die Teilnehmer der genannten Ausschußsitzung hin teilte der Kläger mit, daß er keine geheimhaltungsbedürftigen Informationen an die Bevölkerung bzw. die Presse weitergeleitet habe. Derartige Informationen lägen ihm aufgrund der Informationspolitik des Oberbürgermeisters gegenüber seiner Person nur ganz wenige vor. Aus der angesprochenen Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses habe er lediglich Informationen, die von besonderem öffentlichen Interesse seien, aufgegriffen und als Grundlage zur Erarbeitung eines Informationsblattes seiner Partei verwendet.

Daraufhin wurde er mit Schreiben des Oberbürgermeisters vom 28. Juni 1993 darüber in Kenntnis gesetzt, daß dem Stadtrat die Zustimmung zur Verhängung eines Ordnungsgeldes in Höhe von 1.000,-- DM vorgeschlagen werde. Der Kläger habe die ihm nach § 20 Abs. 1 GemO obliegende Verschwiegenheitspflicht verletzt. Die in dem Informationsblatt veröffentlichten Angelegenheiten seien solche, die in nichtöffentlicher Ausschußsitzung verhandelt worden seien und darüber hinaus ihrer Natur nach geheimhaltungsbedürftig gewesen seien. Sie seien weder offenkundig gewesen, noch habe es sich nach der Interessenlage um solche Angelegenheiten gehandelt, die keiner Geheimhaltung bedurft hätten. Die Veröffentlichung sei nämlich geeignet gewesen, die Verhandlungen für die Stadt ... zu erschweren. Im Endergebnis könnten diese ungünstiger ausgehen. Das habe nach den Veröffentlichungen eine große Sensibilität gezeigt und die Befürchtung gehabt, daß man unberechtigter Weise in ein negatives Schlaglicht komme.

In der dazu abgegebenen Stellungnahme des Klägers wird im wesentlichen ausgeführt, es habe sich um eine Angelegenheit von besonderem öffentlichen Interesse gehandelt. Beratungen über die Neuordnung der Energieversorgung könnten daher grundsätzlich keiner Geheimhaltung unterliegen. Daß die Veröffentlichung zu einem Schaden habe führen können, sei nicht belegbar, da im Haupt- und Finanzausschuß gerade beanstandet worden sei, daß das entsprechende Angebot nicht in rechtlich verbindlicher Form gemacht worden sei. Der Kern der Veröffentlichung habe keine Details der Verhandlungen umfaßt, veröffentlicht worden sei lediglich der Umstand, daß Inhalt des Angebots die Verlagerung von Gewerbesteuereinnahmen von Nachbargemeinden auf die Stadt ... gewesen sei. Diese Fragen hätten öffentlicher Diskussion bedurft. Im übrigen wird auf die umweltpolitischen Gründe Bezug genommen, die auch dafür sprechen würden, daß die Energieversorgungsunternehmen, die nach früherer Rechtslage von Bindungen der Kommunen über Laufzeiten von über 50 Jahren hätten ausgehen dürfen, sich daran gewöhnen müßten, daß ihre Schritte angesichts deren Bedeutung von öffentlichen Diskussionen begleitet würden.

Der Stadtrat beschloß am 08. Juli 1993 in nichtöffentlicher Sitzung und aufgrund geheimer Abstimmung die Verhängung des Ordnungsgeldes. Ein entsprechender Bescheid wurde dem Kläger zugestellt.

Dagegen hat der Kläger mit am 02. August 1993 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz Klage erhoben, zu deren Begründung er im wesentlichen geltend gemacht hat: Erörterungsbedürftig sei vorliegend einzig, ob die Geheimhaltung der Natur der Angelegenheit nach erforderlich gewesen sei. Dies sei im wesentlichen eine Frage der anzustellenden Abwägung. Es sei zu berücksichtigen, daß der Begriff höchst unbestimmt sei, im übrigen der Gemeinderat es in der Hand habe, über die Geheimhaltungsbedürftigkeit gesondert Beschluß zu fassen. Es müsse der Grundsatz Geltung beanspruchen: Je bedeutsamer eine Angelegenheit für die Allgemeinheit sei, desto intensiver sei zu prüfen, ob tatsächlich eine Geheimhaltung erforderlich sei. Insoweit sei an die Stellungnahme des Klägers bei seiner Anhörung anzuknüpfen. Eine an Vertragsverhandlungen anknüpfende Geheimhaltungspflicht könne nicht lediglich darin ihre Begründung finden, wirtschaftliche Interessen der Stadt zu sichern. Eine Überdehnung der Geheimhaltung durch die Erstreckung praktisch auf jeden Vertragsschluß müsse vermieden werden. Betriebsgeheimnisse des Verhandlungspartners seien hier nicht berührt worden; es müsse davon ausgegangen werden, daß die Vertragsangebote gleichsam der Öffentlichkeit präsentiert würden, wenn das Angebot eines Unternehmens gegenüber einer Kommune erfolge. Kommunalpolitik habe nichts mit Geheimdiplomatie zu tun. Dem wirkten schon die Bestimmungen der Gemeindeordnung über Informationspflichten der Verwaltung gegenüber den Einwohnern entgegen. Es sei vielmehr dem Recht der freien Meinungsäußerung des einzelnen Ratsmitglieds der Vorzug zu geben, wenn dieses bezwecke, Mißstände aufzuzeigen und ungerechte Bevorzugungen abzubauen. Das Bestreben sei im vorliegenden Fall dahin gegangen, zu verhindern, daß Nachbargemeinden gegenseitig von Energieversorgungsunternehmen ausgespielt würden.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid vom 13. Juni 1993 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat geltend gemacht, Angelegenheiten, die ihrer Natur nach geheimzuhalten seien, seien nach ständiger Rechtsprechung auch solche, deren Mitteilung den Zwecken der Förderung u.a. auch des Wohles eines einzelnen widerspreche, insbesondere das Vertrauen zu den Behörden und Beamten beeinträchtigen könne und die Interessen der mit diesen in Verkehr Tretenden gefährde. Im übrigen wird wegen der Schäden für die Stadt auf die Begründung für die Verhängung des Ordnungsgeldes Bezug genommen. Es könne nicht verlangt werden, daß der Rat oder Ausschuß jeweils gesondert über die Geheimhaltungsbedürftigkeit Beschluß fasse, zumal es sich vorliegend um Äußerungen in einer nichtöffentlichen Ausschlußsitzung gehandelt habe. Das Gesetz sanktioniere die Verletzung der Schweigepflicht ohne den konkreten Nachweis eines Schadens.

Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 29. Juni 1994 abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Die vom Kläger bekanntgegebenen Details seien im Sinne der Geheimhaltungsbestimmung des § 20 Abs. 1 Satz 1 GemO ihrer Natur nach geheimhaltungsbedürftig gewesen. Es sei zwar in jedem Einzelfall eine Abwägung zwischen dem Geheimhaltungsinteresse und dem Recht der Öffentlichkeit auf eine umfassende Information über die Gemeindepolitik erforderlich. Vorliegend sei das Ziel der beklagten Stadt, auf einen wirtschaftlich günstigen Vertragsabschluß hinzuwirken, gefährdet worden. Solange noch keine rechtsverbindliche Offerte im Rahmen von Vertragsverhandlungen vorliege, dürften Verhandlungspunkte als Gegenstand laufender Verhandlungen nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Die Stadt sei bestrebt gewesen, bis zu der vereinbarten Ausschlußfrist des 18. Juni 1993 den Verhandlungspartner zu noch größeren Zugeständnissen zu bewegen. Demgegenüber verschlage nicht, daß es sich bei der Neuordnung der Energieversorgung um eine der wichtigsten öffentlichen Entscheidungen der beklagten Stadt gehandelt habe. Mit den Geheimhaltungsbestimmungen habe das Gesetz das allgemeine Informationsinteresse ausdrücklich eingeschränkt. Das gelte auch für Entscheidungen mit weitreichenden Auswirkungen, denn in § 20 Abs. 1 Satz 3 GemO sei eine Ausnahme lediglich insoweit vorgesehen, als es sich um Tatsachen handele, die ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürften. Eine ausdrückliche Beschlußfassung des Stadtrats über die Geheimhaltungsbedürftigkeit sei nicht erforderlich gewesen. Es komme auch nicht darauf an, daß der Kläger mit der Veröffentlichung keine Betriebsgeheimnisse des Vertragspartners verletzt habe. Es habe gegenüber dem Verhandlungspartner indessen durch die Veröffentlichung ein Bruch der Vertraulichkeit vorgelegen, der in die Verantwortungssphäre der Stadt falle. Auch das Grundrecht der Meinungsfreiheit und Äußerungsfreiheit rechtfertige die Veröffentlichung nicht. Die Güterabwägung falle hier zugunsten der Geheimhaltungsbedürftigkeit aus, zumal es nur eines Zuwartens bis zum endgültigen Vertragsabschluß bedurft hätte. Die Verletzung der Schweigepflicht sei schließlich auch schuldhaft erfolgt.

Dagegen hat der Kläger rechtzeitig Berufung eingelegt, mit der er an seiner Auffassung festhält. Ergänzend wird geltend gemacht: Gegen die Bestimmung des § 20 Abs. 1 GemO bestünden wegen der Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes verfassungsrechtliche Bedenken, denn es gehe um die Festsetzung einer Sanktion, deren Voraussetzungen erkennbar sein müßten. Jedenfalls sei die Bestimmung zur Vermeidung solcher Bedenken restriktiv auszulegen. Ohne ausdrücklichen Beschluß des kommunalen Gremiums könne nur eine evident geheimhaltungsbedürftige Angelegenheit von der Bestimmung geschützt sein. Vertragsverhandlungen könnten nicht von vornherein als geheimhaltungsbedürftig qualifiziert werden. Vielmehr müsse jeder Vertragspartner der öffentlichen Hand wegen der demokratischen Verfaßtheit der Kommune mit einer öffentlichen Erörterung seiner Angebote rechnen. Das Verwaltungsgericht habe im übrigen nicht einmal eine abstrakte Gefährdung der Interessenlage der Stadt ausreichend begründen können.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 29. Juni 1994 gemäß seinem Antrag erster Instanz zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält die Vorschrift des § 20 Abs. 1 GemO für hinreichend bestimmt. Die Pflicht nach § 15 GemO zur Information der Einwohner könne nicht zur Rechtfertigung der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht angeführt werden, denn diese Informationspflicht unterliege Grenzen, zu denen auch die Bestimmung des § 20 Abs. 1 GemO gehöre. Wegen der Beeinträchtigung der Interessen der Stadt werde auf den bereits zum Gegenstand des Verfahrens gemachten Vermerk vom 09. Juni 1994 Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Gründe

Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.

Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und ist dabei davon ausgegangen, daß die Voraussetzungen für die Verhängung eines Ordnungsgeldes wegen Verletzung der Schweigepflicht eines Ratsmitgliedes nach §§ 20 Abs. 1, 19 Abs. 3 Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz - GemO - hier vorliegen.

Nach § 20 Abs. 1 GemO in der hier anwendbaren vor Inkrafttreten des Gesetzes vom 31. Januar 1994 geltenden Fassung - die insoweit allerdings kaum inhaltlich von der geänderten Fassung abweicht - sind Bürger und Einwohner, die zu einem Ehrenamt oder zu einer ehrenamtlichen Tätigkeit berufen werden - dies gilt auch für Ratsmitglieder - zur Verschwiegenheit über solche Angelegenheiten verpflichtet, deren Geheimhaltung besonders vorgeschrieben oder ihrer Natur nach erforderlich oder vom Gemeinderat aus Gründen des Gemeinwohls oder zum Schutz berechtigter Interessen einzelner beschlossen ist. Hinsichtlich der Rechtsfolgen bei der Verletzung der Schweigepflicht wird in § 20 Abs. 2 GemO auf § 19 Abs. 3 GemO verwiesen. Danach kann der Bürgermeister ein Ordnungsgeld bis zu Tausend Deutsche Mark auferlegen; bei Ehrenämtern bedarf es der Zustimmung des Gemeinderats.

Die Angelegenheit war vorliegend wegen ihrer Beratung in nichtöffentlicher Ausschußsitzung ihrer Natur nach geheimhaltungsbedürftig; der Kläger durfte allerdings eine Verletzung des Öffentlichkeitsprinzips durch den Rat angesichts der bevorstehenden endgültigen Beschlußfassung über die wichtige öffentliche Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung befürchten; deshalb kam eine Ausnahme von der Verschwiegenheitspflicht in Betracht. Er war jedoch nicht berechtigt, dem im Wege einer Flucht gleichsam in die Öffentlichkeit zu entsprechen, da nicht erkennbar ist, daß dies als ultima ratio zur Vermeidung eines Verstoßes gegen das die demokratische Verfassung der Gemeinde wesentlich prägende Öffentlichkeitsprinzip erforderlich gewesen wäre.

1. Rechtsstaatliche Bedenken des Klägers wegen einer nicht ausreichenden Bestimmtheit der Vorschrift des § 20 Abs. 1 GemO teilt der erkennende Senat nicht. Die in Betracht kommenden Fallgruppen einer Verschwiegenheitspflicht mögen zwar abstrakt schwer beschreibbar sein, sind indessen im Einzelfall hinreichend bestimmbar, wenn die maßgeblichen Wertungsfragen anhand der im Gesetz selbst angelegten Maßstäbe entschieden werden. Soweit es um schutzwürdige Daten Dritter geht, hat die gesetzliche Neufassung durch Verweis auf die Grundsätze des Datenschutzes einen weiteren Hinweis auf die Bestimmbarkeit erbracht. Darin kommt - wie aber auch bereits in der vorhergehenden Gesetzesfassung - zum Ausdruck, daß der Rat häufig nicht nur in der Funktion gleichsam eines parlamentarischen Gremiums allgemein die Öffentlichkeit berührende Fragen - wie etwa im Falle der Normgebung durch Satzung - erörtert, sondern entsprechend seiner Funktion als Verwaltungsorgan in die Abwicklung der einzelnen Verwaltungsgeschäfte in der Zuständigkeit der Gemeinde eingegliedert ist. Der Datenschutz ist bei der Behandlung solch einzelner Verwaltungsgeschäfte gegenüber den betroffenen Bürgern nicht weniger sicherzustellen, als wenn sonstige Behörden - die der Amtsverschwiegenheit unterliegen mit der Angelegenheit befaßt sind. So ist etwa das Steuergeheimnis (§ 30 AO) oder das Sozialgeheimnis (§ 35 SGB I, §§ 67 ff. SGB X) zu wahren. Auch die Wahrung von Betriebsgeheimnissen oder Geschäftsgeheimnissen, die aus Anlaß eines Genehmigungsantrags mit den dazu einzureichenden Unterlagen bekanntzuwerden drohen, fällt unter diesen Bereich der Geheimhaltungspflicht.

Um solch schutzwürdige Daten Dritter, etwa Betriebsgeheimnisse oder Geschäftsgeheimnisse von Vertragspartnern, geht es vorliegend allerdings nicht. "Ihrer Natur nach" geheimhaltungsbedürftig kann darüber hinaus aus Gründen der Wahrung des Gemeinwohles eine Angelegenheit des Bundes oder eines Landes sein, über deren Veröffentlichung die Gemeinde nicht zu verfügen hat. Bei eigenen Angelegenheiten der Gemeinde kann die Frage der Wahrung des Gemeinwohls berührt sein, soweit es etwa - was vorliegend einer vertieften Erörterung und näheren Abgrenzung bedarf - um die Anbahnung von Verträgen oder die Auftragsvergabe geht. "Berechtigte Interessen einzelner" verdienen im Sinne des § 20 Abs. 1 GemO über den Bereich des Datenschutzes hinaus indessen lediglich nach Abwägung mit den Prinzipien Schutz, wie sie die demokratische Verfassung der Kommune prägen.

2. Die Unterscheidung zwischen der Teilhabe der demokratischen Öffentlichkeit an den kommunalpolitischen Entscheidungen und der Sphäre der vertraulichen Beratungen innerhalb der zuständigen Gremien wird im Grundsatz durch die Bestimmung des § 35 Abs. 1 GemO (Sitzungsöffentlichkeit) hinreichend bestimmt.

a) Danach sind Sitzungen des Gemeinderats (des Plenums) öffentlich, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt oder die Beratung in nichtöffentlicher Sitzung der Natur des Beratungsgegenstandes nach erforderlich ist. Besondere gesetzliche Bestimmungen hinsichtlich des hier betroffenen Gegenstandes finden sich nicht. Es entspricht dem Grundsatz der demokratischen Verfaßtheit der Kommune, daß die wesentlichen Entscheidungen in der Zuständigkeit des gesamten Rates unter Beteiligung der Öffentlichkeit getroffen werden, weil anders eine demokratische Kontrolle und Teilhabe der Bürger nicht gewährleistet wäre (vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 15. März 1995, 4 B 33.95). Die nichtöffentliche Behandlung solcher Gegenstände kann allenfalls eine Ausnahme bilden, soweit es nicht um den bereits gekennzeichneten Bereich des Datenschutzes, des Schutzes von Geschäftsgeheimnissen oder Betriebsgeheimnissen Dritter oder die für die Gemeinde nicht verfügbaren Geheimhaltungsbedürfnisse geht, die dem Wohl des Bundes oder eines Landes dienen. Soweit in § 32 Abs. 2 GemO wesentliche Entscheidungen dem gesamten Gemeinderat vorbehalten sind, stellt § 35 Abs. 1 GemO durch Bezugnahme auf den Katalog dieser wesentlichen Geschäfte nach § 32 Abs. 2 Nr. 1 bis 11, 14 bis 16 sicher, daß der Großteil wichtiger Angelegenheiten im Regelfall nicht ohne Öffentlichkeitsbeteiligung abschließend entschieden werden kann, da in diesen Fällen weder die Geschäftsordnung allgemein noch eine qualifizierte Mehrheit des Rates im Einzelfall aus besonderen Gründen die Öffentlichkeit ausschließen könnten. Dieser gesetzgeberischen Wertung kommt entscheidende Bedeutung auch für die Bestimmung dessen zu, was im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO "seiner Natur nach" geheimhaltungsbedürftig ist. Gegenüber den eigenen Belangen der Gemeinde selbst bedeuten die gesetzlichen Regelungen über die Beteiligung der Öffentlichkeit in wesentlichen Fragen daher den Ausschluß der Möglichkeit, das Mittel der Geheimhaltung zu nutzen, um etwa bloße wirtschaftliche Interessen oder Vorteile wahrzunehmen.

b) Für die Tätigkeit der Ausschüsse gilt demgegenüber nach § 46 Abs. 4 GemO im Regelfall das Prinzip der Nichtöffentlichkeit der Sitzungen; in diesem Bereich bedarf es für die Herstellung der Öffentlichkeit gerade einer gesonderten Beschlußfassung. Für das einzelne Ratsmitglied wird seine Verschwiegenheitspflicht durch die aufgezeigten gesetzlichen Regelungen ausreichend erkennbar; es ist daher von dem Grundsatz auszugehen, daß die in nichtöffentlicher Sitzung besprochenen Angelegenheiten solche sind, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich ist (vgl. auch BayVGH, NVwZ 1989, 182; Kottenberg/Rehn, GemO NW § 22 unter 2 c). Solche Angelegenheiten, die in nichtöffentlicher Sitzung beraten worden sind, stehen hinsichtlich der Erkennbarkeit der Pflichtenstellung des Ratsmitglieds denjenigen Angelegenheiten gleich, bei denen über die Geheimhaltung vom Rat gesondert beschlossen worden ist. Die Vertraulichkeit von Ausschußberatungen steht nicht in demselben Maße in Konflikt mit dem Prinzip der demokratischen Öffentlichkeitsbeteiligung, wie dies der Fall ist, wenn abschließend eine öffentliche Erörterung einer wesentlichen Angelegenheit dem Gemeinderat verschlossen bliebe. Ausschüsse werden im allgemeinen nur vorbereitend tätig (§ 46 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative GemO). Bei der vorbereitenden Tätigkeit für die Beschlußfassung in öffentlicher Sitzung des Rates liegt der Zweck der Nichtöffentlichkeit der Beratungen gerade darin, die sachliche Erörterung der anstehenden Probleme zu fördern und die Bildung sachgerechter Kompromisse zu erleichtern. In diesem Zusammenhang wird in § 20 Abs. 1 Satz 4 GemO vom Gesetzgeber gesondert betont, daß Meinungsäußerungen und Stimmabgabe einzelner Ratsmitglieder in nichtöffentlicher Sitzung stets geheimzuhalten sind (vgl. dazu OVG Rh-Pf, AS 14, 356). Die Auslegung dieser Bestimmung ist vorliegend allerdings schon deshalb nicht näher zu erörtern, weil es hier nicht darum geht, daß der Kläger etwa die im Rahmen des § 20 Abs. 1 Satz 4 GemO erforderliche Zuordnung der Information zu bestimmten Personen (Ratsmitglieder) vorgenommen hätte.

Bei Durchbrechung der Vertraulichkeit der vorbereitenden Verhandlungen bestünde die nicht von der Hand zu weisende Gefahr, daß die bei jeglicher kontroversen Sachbehandlung im demokratischen Prozeß notwendige vorbereitende Arbeit von vornherein aus den in der Gemeindeordnung selbst vorgesehenen demokratisch verfaßten Gremien ausgelagert und in den vorinstitutionellen Raum angesiedelt würde. Zur Erhaltung der vorbereitenden Sacharbeit der Ausschüsse ist die Wahrung der Vertraulichkeit der Beratungen ein wichtiges Element.

Anders als bei Verletzungen des Öffentlichkeitsprinzips in der Plenarsitzung des Rates steht das einzelne Ratsmitglied auch in diesem Fall nicht unmittelbar in dem Konflikt zwischen der Wahrung der Verschwiegenheit und der Wahrnehmung seines Mandats, das darauf gerichtet ist, durch Beteiligung an der öffentlichen Debatte die Kontrolle der Gemeindepolitik durch den Wahlbürger überhaupt erst zu ermöglichen. Es kann ihm in der Regel angesonnen werden, die Vertraulichkeit zunächst zu wahren, da bei den genannten wichtigen Angelegenheiten die öffentliche Beschlußfassung im Plenum noch aussteht und die Beteiligung des Ratsmitglieds an der öffentlichen Debatte noch möglich ist.

Anders liegt dies nur, wenn es sich um die abschließende Entscheidung von Ausschüssen handelt (§ 46 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative GemO). Für abschließende Entscheidungen sieht aber jedenfalls § 46 Abs. 4 GemO n.F. die sinngemäße Anwendung des Öffentlichkeitsgrundsatzes des § 35 Abs. 1 GemO vor. Es ist zudem zu berücksichtigen, daß die wichtigen Angelegenheiten nach § 32 Abs. 2 GemO - vorbehaltlich einer an die Eingrenzung des § 32 Abs. 3 gebundenen Regelung in der Hauptsatzung - nicht zur abschließenden Entscheidung an einen Ausschuß übertragen werden können.

3. Aus der hier aufgezeigten formalen Einordnung derjenigen Sitzungen, aus denen die Informationen gewonnen werden, folgt indessen die Bestimmung der Verschwiegenheitspflicht nicht bereits ohne jegliche Ausnahme. Es trifft nämlich zu, daß eine solch enge formale Sichtweise sich nicht mit der politischen Stellung der Ratsmitglieder vereinbaren ließe (so mit Hinweis auf Gönnenwein, Gabler u.a. GemO Rh-Pf, Loseblattkommentar, 1. Aufl., § 20 Rdnr. 2.2). Vielmehr ist anzuerkennen, daß die Verschwiegenheitspflicht nicht in einseitiger Weise an die förmliche Behandlung in öffentlicher oder nichtöffentlicher Sitzung angeknüpft werden könnte, ohne die genannten Grundsätze einer offenen demokratischen Kontrolle als Korrektiv heranzuziehen. Es geht danach nicht an, insoweit den Gemeinderat gleichsam als absoluten Herren des Geschäftsgeheimnisses anzusehen. Vielmehr kommt es auf die objektive Interessenbewertung im Blick auf das Gemeinwohl an (vgl. dazu die Parallele im Gesellschaftsrecht, bei der die Rechtsprechung des BGH für die Verschwiegenheitspflicht von Aufsichtsratsmitgliedern auf das Unternehmenswohl als solches abstellt, BGHZ 64, 325, 329 ff.). In der Rechtsprechung ist deshalb geklärt, daß bei dem Versuch der Mehrheit des Rates, den Öffentlichkeitsgrundsatz zu verletzen, dem einzelnen Ratsmitglied die Flucht in die Öffentlichkeit und damit der Bruch der Schweigepflicht möglich sein muß, wenn dies als ultima ratio zur Wahrung der demokratischen Teilhabe erforderlich ist. Das Ratsmitglied hat allerdings zunächst anderweitig auf Abhilfe zu dringen, insbesondere dem Rat Gelegenheit zur Wahrung des Öffentlichkeitsgrundsatzes zu geben und ggf. die Aufsichtsbehörde wegen der drohenden Rechtsverletzung zu informieren. Als letzte Möglichkeit ist indessen der Bruch der Verschwiegenheit als rechtmäßig anzuerkennen, weil bei der notwendigen Abwägung zwischen den für die Geheimhaltung sprechenden Belangen einerseits und dem Prinzip der Öffentlichkeitsbeteiligung im demokratisch organisierten Gemeinwesen andererseits auch angesichts des Grundrechts der Meinungsfreiheit des Mandatsträgers (Art. 5 Abs. 1 GG, vgl. dazu BVerwG, NVwZ 1989, 975) die formale Behandlung der Angelegenheit zurückzutreten hat, sofern es wie hier um die Öffentlichkeit wesentlich berührende Fragen geht.

Auch die Offenbarung von in nichtöffentlicher Ausschußsitzung gewonnenen Erkenntnissen kommt deshalb dann in Betracht, wenn das Ratsmitglied in dem zuvor beschriebenen unausweichlichen Konflikt steht. Folgt nämlich nach den Planungen des Gemeinderats auf die vertrauliche Erörterung bei der Vorbereitung in den Ausschüssen nicht die öffentliche Debatte im Plenum, sondern ist dort ebenfalls eine Behandlung in nichtöffentlicher Sitzung vorgesehen, so fehlt für das einzelne Ratsmitglied die Gelegenheit zur Teilnahme an der öffentlichen Debatte. Denjenigen Gegenständen, die bei einer dem Kommunalrecht und dem Verfassungsrecht entsprechenden Behandlung in öffentlicher Debatte hätten preisgegeben werden müssen, kann nicht eine Geheimhaltungsbedürftigkeit der Natur der Sache nach zugesprochen werden. Die "überwiegenden" Belange des einzelnen Ratsmitglieds können daher selbst im Falle eines finanziell und wirtschaftlich bedeutenden Stromlieferungsvertrages geeignet sein, die Geheimhaltungspflicht entfallen zu lassen, sofern nur ein durch Art. 5 Abs. 1 GG geschütztes höherrangiges Interesse der freien Meinungsäußerung nicht mehr auf andere Weise gewahrt werden könnte (vgl. BVerwG, aaO, BayVGH, NVwZ 1989, 182; dort indessen wurde das Vorliegen eines solchen Interesses im Hinblick darauf verneint, daß es sich bei dem anstehenden Beschluß noch nicht um die endgültige Entscheidung handelte, das Interesse der Gemeinde also als vorrangig anerkannt werden konnte, aus Gründen des Gemeinwohls die Angelegenheit "vorläufig" noch geheimzuhalten).

Informationsfreiheit und Meinungsfreiheit gewinnen auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 71, 206, 220; vgl. auch E 7, 198, 212; 60, 234, 240) bei einem Konflikt mit anderen Rechtsgütern besonderes Gewicht, wenn sie Angelegenheit betreffen, welche die Öffentlichkeit wesentlich berühren.

4. Nach § 35 Abs. 2 Nr. 14 GemO gehören zu den erwähnten in besonderer Weise dem Öffentlichkeitsgrundsatz unterliegenden Gegenständen u.a. die Errichtung, die Erweiterung, die Übernahme und die Aufhebung öffentlicher Einrichtungen und wirtschaftlicher Unternehmen sowie die Beteiligung an diesen. Davon wird die hier zu beurteilende Angelegenheit, bei der es um die Frage der Übernahme der Energieversorgung in gemeindlicher Hand oder den Abschluß weiterer Konzessionsverträge, u.a. auch die Übertragung der Straßenbeleuchtung ging, umfaßt. Ob ausnahmsweise auch bei Vorliegen eines Katalogtatbestandes eine ihrer Natur nach in nichtöffentlicher Sitzung zu behandelnde Angelegenheit vorliegen könnte, bedarf hier keiner abschließenden Erörterung. In der Literatur wie auch in einschlägigen Mustergeschäftsordnungen findet sich zwar der Hinweis, daß die Voraussetzungen der Behandlung in nichtöffentlicher Sitzung etwa bei Kreditverträgen oder Grundstückskäufen allgemein vorliegen (vgl. Kunze-Bronner, GemO BW, § 17 Rdnr. 7). Eine allgemeine Ausnahme für diese Gegenstände kann indessen nicht anerkannt werden, vielmehr käme es im Einzelfall darauf an, daß rechtfertigende Gesichtspunkte für die Geheimhaltungsbedürftigkeit sprechen (vgl. auch VGH BW, NVwZ 1991, 284, VwBl BW 1980, 33). Dies könnte z.B. bei den genannten Kreditgeschäften schon aus Gründen des Datenschutzes der Fall sein, bei Grundstücksgeschäften kann namentlich der Gesichtspunkt eine Rolle spielen, daß die durch das einzelne Grundstücksgeschäft ersichtlichen Ankaufbestrebungen einer Kommune Anreiz zur Grundstücksspekulation bieten könnten. Bei der Vielzahl der Geschäfte dieser Art mag im übrigen eine Rolle spielen, daß sie keine wesentlichen die Öffentlichkeit berührenden Fragen aufwerfen.

Im vorliegenden Fall sind keine überwiegenden öffentlichen Belange am Ausschluß der Öffentlichkeit anzuerkennen. Um den Schutz von Betriebsgeheimnissen und Geschäftsgeheimnissen des Vertragspartners im engeren Sinne geht es hier nicht. Die in der älteren Rechtsprechung (RGSt 41, 111, zitiert nach Gabler, aaO Rdnr. 2.3.2) benutzte Formel, es müsse auch eine Mitteilung unterbleiben, selbst wenn es nur um das bloße Interesse der mit den öffentlichen Stellen in Verkehr Tretenden gehe, ist ersichtlich zu weit und zu unbestimmt und berücksichtigt auch infolge der kennzeichnenden Umstände der Entstehungszeit dieser Formel nicht die demokratische Öffnung des Gemeinwesens (vgl. zur historischen Entwicklung des Öffentlichkeitsgrundsatzes Gramlich, DÖV 1982, 139). Die demokratische Verfassung der Gemeinde, deren Ausdruck die erörternden gesetzlichen Bestimmungen sind, schließt es aus, daß die gemeindlichen Organe das Wohl der einzelnen Gemeinde gleichsam im Wege von geheimen Abreden zu fördern bestrebt sind. Vielmehr müssen, wie das Berufungsvorbringen des Klägers zu Recht betont, die mit der öffentlichen Hand in Verhandlungen eintretenden Anbieter ihrerseits die Notwendigkeiten berücksichtigen, die sich aus der Rücksicht auf die demokratische Verfaßtheit der öffentlichen Körperschaften ergeben. Es können deshalb keine berechtigten Interessen einzelner im Sinne der Bestimmung des § 20 Abs. 1 GemO anerkannt werden, soweit diese dahin gehen sollten, das endgültig ausgehandelte Angebot an die Kommune geheimzuhalten. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte im wesentlichen die ihre Motivation zur Entscheidung mitbestimmenden Umstände und Angebotsbestandteile geheimhalten wollen, die aus ihrer Sicht bei einer öffentlichen Erörterung den Vertragspartner hätten bewegen können, aus Rücksicht auf das öffentliche Wohl und die Belange anderer Gemeinden ein solches Angebot nicht zu unterbreiten. Die Hintansetzung des für den demokratischen Bestand der Gebietskörperschaft wesentlichen Regeln über die Öffentlichkeitsbeteiligung ist aber nicht bereits um jedes einseitigen vermeintlichen wirtschaftlichen Vorteils willen gerechtfertigt. Vorliegend lagen keine Gründe des allgemeinen Wohls vor, die die Durchbrechung des Öffentlichkeitsprinzips rechtfertigen konnten.

Eine abschließende Behandlung der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung verbot sich daher. Bedenken bestünden insoweit auch gegen eine mögliche Praxis, die eigentliche Information der Ratsmitglieder in einer nichtöffentlichen Sitzung vorwegzunehmen und in öffentlicher Sitzung später den Vertrag gleichsam nur formell abzusegnen. Eine solche Aufspaltung würde in Wahrheit die Gelegenheit zu der erforderlichen öffentlichen Aussprache unterlaufen (vgl. VGH BW, NVwZ 1991, 284, 285 mit Hinweis auf Kunze-Bronner, GemO BW, § 35 Rdnr. 12).

5. Im vorliegenden Fall durfte der Kläger daher zwar angesichts des Umstands, daß die Behandlung der Angelegenheit im Ratsplenum für den 27.05. in nichtöffentlicher Sitzung vorgesehen war, durchaus eine Flucht in die Öffentlichkeit in Erwägung ziehen. Ihm kann auch nicht - wie dies die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat getan hat - entgegengehalten werden, nach der in der Ratssitzung vom 27. Mai 1993 vorgenommenen Aufteilung der Gegenstände sei erkennbar gewesen, daß im Blick auf die Konzessionsverträge eine öffentliche Erörterung habe folgen sollen. Nach den Ermittlungen des Senats in der mündlichen Verhandlung war hinsichtlich des Gesamtgegenstandes eine Aufteilung vorgesehen. In der Niederschrift der Sitzung vom 27. Mai 1993, die die Beklagte überreicht hat, heißt es insofern nach der Tagesordnung unter Nr. 7: "Energieversorgung: 1. Abschluß von Konzessionsverträgen mit ... ab 01. Januar 1994; 2. Beauftragung der Städtischen Beteiligungsgesellschaft mbH zum Abschluß eines Pachtvertrages mit ... ab 01. Januar 1994". Mit der entsprechenden Einladung unter Aufstellung einer Tagesordnung waren die Grundlagen für die vom Kläger befürchtete Beschlußfassung des Rats gegeben (§ 34 Abs. 2 GemO). Soweit die Beklagte darauf abstellen will, es habe sich nicht um die geplante endgültige Beschlußfassung gehandelt, dies ergebe sich schon daraus, daß ersichtlich über die Konzessionsverträge als solche in öffentlicher Sitzung habe verhandelt werden müssen, während nur die Angelegenheit "Pachtvertrag" zu den Gegenständen gehöre, die in nichtöffentlicher Sitzung zu verabschieden seien, kann dies rechtlich nicht nachvollzogen werden. Der Umstand allein, daß die Beklagte Teile ihrer Einrichtungen im Wege einer Organisationsprivatisierung ausgegliedert hat, entzieht wesentliche Entscheidungen im Hinblick auf das ihr gegenüber den Eigengesellschaften zustehende Weisungsrecht nicht dem Grundsatz der Öffentlichkeit von Sitzungen des Gemeinderats. Verhältnisse der Eigengesellschaften sind nicht allgemein im Sinne des § 20 Abs. 1 GemO ihrer Natur nach geheimhaltungsbedürftig, wie dies sonst für Rechtsverhältnisse Dritter der Fall wäre (vgl. auch Heuer, DÖV 1995, 85, 90, 91). Einen Grundrechtsschutz für "Betriebsgeheimnisse" einer Eigengesellschaft gibt es nicht (vgl. auch Wächter, Kommunalrecht, S. 560 mit Hinweis auf BVerfG, NJW 1990, 1783). Verschwiegenheitspflichten von Aufsichtsratsmitgliedern einer Eigengesellschaft als vom Rat in die gesellschaftlichen Organe entsandten Vertretern dienen vor allem einem Schutz vor Aufopferung privater Aktionäre für ihnen fremde Unternehmensinteressen der öffentlichen Hand (vgl. BGHZ 36, 296, 306; 69, 334, 338; 63, 325, 330). Diese Gesichtspunkte treffen für die hier in Rede stehenden Eigengesellschaften von vornherein nicht zu. Ein Gegensatz von Unternehmensinteresse oder Weisungsrecht der Kommune in Verfolgung der öffentlichen Zwecke, die legitimer Weise in private Rechtsform ausgelagert worden sind, besteht insoweit nicht. Im übrigen geht es vorliegend auch nicht in erster Linie um die Verschwiegenheitspflicht von in die Gesellschaftsorgane entsandten Vertretern. Üblicherweise werden den Kommunen als Gesellschaftern von Eigengesellschaften von den Gesellschaftsorganen ohnehin wichtige Unternehmensdaten zur Verfügung gestellt, ohne daß damit die Vorstellung verbunden wäre, bei einer öffentlichen Preisgabe könnten die Unternehmensinteressen negativ tangiert werden. Sind der Verwaltung auf diese Weise (ohne daß ein Konflikt zwischen öffentlichem Interesse der Kommune und Unternehmensinteressen vorliegt) Informationen zugänglich, so bedarf es für die Entscheidungen des Rats hinsichtlich kommunalpolitisch erforderlicher Weisungen an die Eigengesellschaften nicht aus der Natur der Sache heraus eines Geheimnisschutzes, welcher die Teilnahme der demokratischen Öffentlichkeit an wesentlichen Entscheidungen ausschließen könnte (vgl. zum ganzen auch Heuer, aaO, Schoch, DVBl 1994, 962, 970, 973, Schink, VerwArchiv 1994, 251, 265, 273).

6. An der Rechtfertigung der Flucht in die Öffentlichkeit fehlt es vorliegend aber wegen der Verletzung der Obliegenheiten, die das Ratsmitglied zu beachten hat. Es kommt insoweit nicht darauf an, zu ermitteln, ob angesichts der zur Verfügung stehenden Zeit eine Einschaltung der Aufsichtsbehörde hätte erwartet werden können. Im Rahmen dieser Frage verkennt der Senat im übrigen nicht, daß für den Kläger unter Umständen die Eilbedürftigkeit der Angelegenheit hinderlich war. Nachdem er als Zuhörer in der Ausschußsitzung am 24.05. die Informationen erlangt hatte, galt es, die wesentlichen Zusammenhänge zu erkennen, die für seine Entscheidung maßgeblich waren. Sowohl das Erfassen der Rechtslage wie auch die alternativ in Erwägung zu ziehende Information der Öffentlichkeit bedurften einer gewissen Vorbereitung. Auf das nachträgliche Beanstandungsrecht der Aufsichtsbehörde braucht sich das Ratsmitglied nicht verweisen zu lassen, da der Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz im Falle der Ausführung eines Beschlusses meist nicht mehr rückgängig zu machen ist.

Entscheidend ist vorliegend darauf abzustellen, daß der Kläger nach seinem gesamten Verhalten nicht einmal in Erwägung gezogen hat, auf die Einhaltung des Öffentlichkeitsgrundsatzes gegenüber dem Rat oder der Aufsichtsbehörde zu drängen. Der Sachverhalt stellt sich nach den gesamten Einlassungen des Klägers im Verfahren vielmehr so dar, daß er sich unabhängig von den soeben in Erwägung gezogenen Verfahrensabläufen als berechtigt ansah, noch vor der Befassung des Ratsplenums allein aufgrund der als Zuhörer bei der Ausschußsitzung gewonnenen Erkenntnisse die Öffentlichkeit zu einem von ihm als politisch opportun angesehenen Zeitpunkt zu informieren. Dies ergibt sich eindeutig daraus, daß er keinerlei Kontakt im Hinblick auf eventuelle Bedenken mit dem Bürgermeister aufgenommen hat, sondern ohne Vorwarnung das Flugblatt veröffentlich hat. Darauf verweist auch seine Stellungnahme bei der Anhörung vor Erlaß des Ordnungsgeldes ebenso wie sein gesamtes Vorbringen im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens. Er hat nämlich generell darauf bestanden, die Veröffentlichung müsse schon um dessentwillen gewährleistet sein, weil es sich von vornherein nicht um geheimhaltungsbedürftige Informationen gehandelt habe. Beratungen über die Neuordnung der Energieversorgung könnten grundsätzlich keiner Geheimhaltung unterliegen, auch soweit es um vorbereitende Ausschußsitzungen gehe. Dabei hat der Kläger - wie aufgewiesen - verkannt, daß die Geheimhaltungsbedürftigkeit in der Phase der Anbahnung von Verträgen und der Vorbereitung der Entscheidung der Natur der Angelegenheit nach erforderlich ist. Lediglich die endgültige Entscheidung durch das Plenum des Rats unterliegt in gesteigertem Maße dem Öffentlichkeitsgrundsatz. Daß dem Ratsmitglied die Flucht in die Öffentlichkeit nicht ohne Beachtung der genannten Obliegenheiten offensteht, konnte der Kläger auch erkennen. Er hat daher auch schuldhaft gehandelt.

Konnte die Berufung aus diesen Gründen keinen Erfolg haben, so hat der Kläger auch gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des erfolglos eingelegten Rechtsmittels zu tragen.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.